反腐倡廉制度建设作为社会主义政治文明建设的重要内容，是保持党的先进性、从源头上防治腐败的重要途径。构建惩防体系，就是要借助制度的规范和导向作用，对权力进行有效制约，使权力沿着公开、透明、务实、高效的轨道行使；同时对权力使用的失范行为进行惩处，并通过惩处的警示作用，预防腐败再次发生。可见，制度不仅仅是构建惩防体系的主要要素之一，而且贯穿于体系建设的全过程，是推进惩防体系严密有序、环环相扣的有力保障。只有加强和完善制度建设，教育才能深化，监督才有实效，改革才能推进，惩治才有力度。如何将反腐倡廉制度建设纳入规范化、法制化轨道，实现制度反腐，是当前一个需要不断实践、值得深入研究的重要课题。最近，舟山市纪委就“反腐倡廉制度建设问题”作了比较深入、细致的调查研究，并形成了调研报告。 　　一、我市反腐倡廉制度建设现状 　　近年来，我市与全国其它地方一样，按照中央要求，以党风廉政建设责任制为龙头，不断完善反腐倡廉各项制度建设，有力地推动了惩防体系各项制度的改革创新，反腐倡廉的制度体系也不断完善和健全。这些制度涉及党委、政府、组织、人事、纪检监察、城建、土地、财政等领域，几乎涵盖了领导干部可能发生腐败的所有环节。惩防体系也已逐步成为由各种制度规范构成的立体网，为有效防治腐败提供了纪律法规的依据。 　　（一）加强制度建设，丰富了惩防体系的工作内容 　　中共舟山市第四届党代会以来，市委、市政府、市纪委始终把反腐倡廉制度建设作为构建舟山特色惩防体系的重要组成部分，抓紧组织制定了一批党风廉政建设方面的法规制度。这些制度紧贴党委、政府的重大决策部署，以突出加强党内监督和对公共权力运行的制约为重点，拓宽了惩防体系的工作内容，也丰富了惩防体系的内涵和外延。我市坚持以服务“第一要务”为切入点，以科学发展观统领党风廉政建设和反腐败工作，紧紧围绕发展加强反腐倡廉制度建设。比如，出台《关于全面开展行政效能监察工作的意见》、《舟山市行政效能责任追究暂行办法》和《舟山市经济发展软环境监督管理暂行办法》等，并通过抓监督检查、抓制度落实，不断优化经济发展软环境；出台《行政许可办理、联合办理、集中办理暂行规定》，全面推行岗位责任制、服务承诺制、首问责任制、限时办结制、AB岗位工作制等12项制度，着力打造服务型政府；出台《舟山市建筑市场各方主体及从业人员行贿行为记录与公示制度》，实施舟山市招投标监督和案件查处联席会议制度、工程保廉制度和工程建设廉政合同制度，规范了建筑市场，工程建设和土地出让两大领域的发案率逐步降低。同时，坚持以渔农村基层党风廉政建设为着眼点，紧紧围绕新农村建设及小康社区建设的目标和任务，针对渔农村社区党风廉政建设的实际情况，加强基层反腐倡廉制度建设。比如，出台《关于加强渔农村新型社区党风廉政建设工作的实施意见》，建立健全渔农村社区的议事决策、社区党务事务公开、社区事务民主听证、社区事务财务管理、重要情况报告和通报、述职述廉和廉洁承诺等一系列制度，改变了以往基层党风廉政建设和反腐败制度缺失的局面，使得惩防体系建设的领域不断拓宽，基础不断夯实。 　　（二）加强制度建设，实现了惩防体系的科学运转 　　惩防体系建设如何由大包大揽向组织协调抓落实转变，是新形势下纪检监察工作与时俱进的必然要求。制度建设必须遵循统筹谋划、科学配套的原则，着力抓好相关的配套制度建设，使工作重点转移到统筹安排、组织协调、监督检查上。近年来，我市把党风廉政建设责任制工作纳入对市属单位及其领导干部的年终考核之中，出台对县（区）、部门党风廉政建设责任制量化考核制度，完善“三书两报告”（责任分工报告书、牵头单位函告书、落实责任建议书、牵头单位报告制度、责任领导报告）制度，调整和完善责任制考核内容及赋分标准，使责任制考核更趋科学合理。实行反腐败联席会议、干部监管联席会议、宣传教育联席会议、效能监察联席会议、惩处和预防联席会议“五大联席会议”制度，并建立工作定期汇报、重点督查、情况通报等制度，增强了惩治和预防腐败的合力。根据《浙江省党内监督十项制度实施办法》的要求，出台了《实施信访监督暂行办法》、《关于加强对县处级党政“一把手”管理监督的规定》、《关于新闻舆论监督的规定》等三项配套制度（简称“十加三”制度），从党内工作制度、干部述职述廉、重大事项报告、退休从职、经济责任审计、责任追究等方面作出明确规定，使得制度更具有可操作性。这些制度的出台具有较强的原创性和创新性，切实克服了惩防体系建设中部门各行其是、制度缺位、错位和越位以及体制机制之间不协调、不科学、不配套的情况，体现了制度建设的系统性，实现了惩防体系的科学运转。 　　（三）加强制度建设，增强了惩防体系的实际功效 　　近年来，我市加强反腐倡廉实践急需的制度建设，通过开展制度创新，大大减少了人为的梗阻，为从源头上预防和治理腐败发挥了积极作用，不断增强了惩防体系的实际应变能力。实践证明，一些好的制度往往能够融教育、制度、监督等功能于一体，综合效益明显，使得惩防体系的功效不断彰显。比如我市实行的信访监督责任制、“信访协调员”制度、纪委领导同下级党政主要负责人谈话、任前廉政谈话、诫勉谈话、述职述廉述学等预警制度，有效地遏制了党员干部中的一些轻微的违纪倾向，较好地发挥了惩防体系事前预防的作用。针对财政资金管理这一薄弱环节，实行“一把手”不分管财务和基建工程制度，并推行国库集中支付管理，有效杜绝了资金体外循环的现象。市纪委、监察局与检察、公安、审计、财税等部门联合出台《关于在案件查处工作中加强协作配合的若干规定》，在全省率先建立查办大要案指挥中心和办案人才库，使查办案件协作机制进一步完善，依纪依法办案水平进一步提高。为确保制度建设的实际功效，我市还不断规范纪检监察工作程序，增强制度的执行力。比如，出台《舟山市执法监察、效能监察优秀成果评定和奖励暂行办法》，进一步明确了执法监察、效能监察工作程序；组织检查效能建设“四条禁令”执行情况，共开展明察暗访84次，检查部门和单位599家，共查处违规人员215名，12名领导干部受到连带责任追究，从而使机关作风有了很大的改善，发挥了惩防体系事中监督的作用。这些制度的实施，使惩防体系建设的每一项工作都走上规范化、制度化、程序化的轨道，实现了制度效益和执行效果的有机统一。 　　二、反腐倡廉制度建设面临的问题 　　从近年来全国查处的腐败案件来看，从反腐倡廉实际工作来分析，当前仍存在着制度执行力不强、长效机制有待健全、制度缺乏相应的配套和细化措施、有些新制度在实施过程中就被轻而易举地突破等问题和不足。这些问题和不足无不渗透于惩防体系制度的制订、制度的贯彻执行、制度的改革创新、对不执行制度的责任追究等各个环节。 　　问题之一：制度过多，效用却不明显 　　1、制度徒具形式。有不少制度的出台是应付式，即上级机关出台了一项制度，下级机关也相应出台本地、本部门的相关制度。执行制度的保障机制滞后，制度一出台，缺乏后续的执行，不少制度成了“写在纸上”、“说在嘴上”、“挂在墙上”的摆设。以公车管理制度为例，从中央到地方出台过不少关于公车管理的制度，明确规定领导干部不准私驾公车，但目前违反该规定的现象仍屡禁不止。 　　2、多数制度以自律为基点。制度本质上是一种规范，是一种强制性的要求。然而，现行的很多制度往往缺乏强制性的措施，制度贯彻和实施是以自觉遵守为基础，这就会遇到“这个制度我不遵守怎么办？”的问题。现行制度的制订，大多是不准怎么，禁止怎么，若要怎么，应该怎么，但是如果不这样做又能怎样，后面只是说要给予党政纪处分之类。可是给予什么处分？处分的依据又是什么呢？这就不明确了。很多制度事实成了一句吓人的空话，致使在遵守制度的时候采取了各种变通手段，制度的效用就不能彰显。 　　3、制度与制度相碰撞。不少工作为了开展顺利，就自行出台强制措施和制度，此类制度的出台往往是闭门造车，没有对基层、对群众、对社会进行深入的调查研究，而且不顾以前已经存在的制度和法规，缺乏对既有制度的整合，制度一出台，就会听到不少非议。就现有的制度来看，很多都是针对某一问题而制定的，从每个具体制度看，似乎很周全，没有什么漏洞可钻。但从整体源头治腐的制度建设来看，存在头痛医头、脚痛医脚的应急“单方”问题。在执行制度规定时，使执行者常常要问“哪个文件大”、“到底哪个文件说了算”的问题。 　　问题之二：制度的缺失与制度的漏洞 　　制度的缺失主要表现在预警制度的不到位。在现有的制度体系里，制度的形成一般是对容易出问题环节的弥补。这样的制度是一种“亡羊补牢”式的产物，缺乏对新的苗头性倾向的预见和预防，制度建设“就事论事”，不利于长效机制的建立。以组织人事制度为例，党风廉政“一票否决”等制度，对轻微的、苗头性的问题进行事前预防，在一定程度上防止了干部“带病提拔”的现象。然而，诸如领导干部养情人、包“二奶”之类的作风问题却没有得到有效的监督。从近年来查处的违纪违法案件可以看出，大多数的贪官都存在不同程度作风问题，而且这些作风问题在很大程度上促使领导干部走上违纪违法的道路。《中国共产党纪律处分条例》第150条明确规定，与他人通奸，造成不良影响的，要视情节轻重分别给予警告、严重警告、撤消党内职务、留党察看，甚至开除党籍的处分。但在现实生活中，尽管群众对某些领导干部的作风问题屡有反映，但很少有领导干部因此受到处分。一方面，作风问题很难取证，另一方面因作风问题没有象经济问题那么严重，也缺少面临此类问题的预警制度。致使一些领导干部由作风问题最终演变成经济问题。 　　制度的漏洞主要表现为在制度的执行过程中。因为制度设计的不周全，导致制度起不到因有的监督作用。如在建设工程招投标项目中，对挂靠围标、工程分包、借名投标、恶性低价竞争等行为仍缺乏有效的监管措施，在设计变更、资金划拨、材料采购、质量监理等环节有不同程度的失守。尤其对因设计变更而追加资金缺少相应的制度规范，导致一些工程造价大大超过预算。 　　问题之三：制度执行刚性不足 　　制度不落实、制度执行力弱是制度建设的一大顽疾。制度执行刚性缺乏保障，主要表现在： 　　1、制度沉淀缺乏文化承载。长期以来，我国对反腐倡廉各项制度是依靠权力去落实，是靠领导讲话、领导指示、领导督导去执行，各项制度落实的主体第一责任人都是领导干部。而制度的制订与制度的宣传教育是脱节的，对制度的宣传教育往往是被动式的，形式不活，无法带动干部群众特别是领导干部主动学习贯彻的氛围，从而使制度的知晓面不广、认可度不高，制度在广大群众中缺乏应有的文化沉淀，很难演化成一种内在的行为准则。如《中国共产党纪律处分条例》第156条规定，党员嫖娼要开除党籍。一个副镇长因嫖娼被纪委开除了党籍，不少干部群众却对此感到同情，认为处分过重，在群众的潜意识里似乎嫖娼不应该受到开除党籍的处分，这与制度的宣传教育没有入心、入脑有关。 　　2、制度的可操作性不够强。有的制度只是有个大的构架，没有具体的措施，致使理论与实际相脱离；有的制度只有评价标准，无明确的量化规定，致使操作起来没有依据。以党风廉政教育为例，中纪委、省纪委对加强反腐倡廉教育提出了要求，但对于如何区分不同人群开展教育，如何合理设置正反教育的权重没有作出明确规定。在实际操作中，多是“一刀切”、“一锅煮”，没有很好地根据被教育者的职务、年龄结构、文化层次、岗位特点来因人施教，教育形式上也比较单一，方式方法不灵活，教育内容也欠丰富多彩，使受教者感到枯燥无味，导致教育的感染力不强。又如领导干部重大事项报告、收受礼品登记、收入申报、责任追究等一些重要制度缺乏实施的程序保证，甚至没有规定执行主体和实施程序。因而，在实际操作中既有较大的难度，又有较大的随意性及弹性，容易导致既有的制度流于形式。 　　3、潜规则对制度执行的负效应。制度执行中存在一个“破窗效应”，即大楼上的一扇窗户被人打破，如不及时修理，就会有第二扇、第三扇被打破，停用的楼房往往会造成这种状况。作为领导如果是第一个“破窗人”，其无形中的破坏制度执行力的作用就更大。然而，对领导干部尤其是对“一把手”的监督往往是一个盲点。尽管各单位的重大决策、重要事项是经过集体讨论决定的，但“一把手”的意见往往是“一言九鼎”的，由于纪委书记（纪检组长）一般是由党委副职或行政副职担任，对“一把手”的监督就显得乏力。另一方面，社会监督机制不完善，公众监督渠道狭窄，新闻舆论监督信息来源不畅，致使“一把手”很难受到应有的监督制约，一旦“一把手”犯错误，“破窗效应”在所难免。对上不敢监督，对下监督也受到潜规则的制约。 　　4、制度执行具有随意性。现在有不少制度出现无人监督，无人过问的情况。这主要是对那些监督和过问无利可图、或有一定压力的行为。现行的监督和执行，只要有利可图的，那执行起来就严，甚至过严。不仅有人监督，而且很多部门争着抢权。而那些对其监督和执行无利的，出现无人过问，无人监督的情形。 　　三、加强和改进反腐倡廉制度建设的建议 　　任何问题的提出的均暗含着对问题成因的分析及对解决问题方案的设想。面对惩防体系制度建设中存在的问题，须认真思考加以解决。由于制度的权威来自刚性，制度的生命在于执行，制度的价值源于实效。当务之急，就要围绕制度的制定、制度的执行、对制度执行的监督三个层面的不足，加以完善和修复，切实做到不因人而设计制度，不因人而改变制度的执行，不以任何理由排斥制度，不让任何人逃避制度。 　　建议之一：建立相互联系和相互配套的制度体系 　　1、清理修改。制度建设是动态的、开放的、发展的。如果制度存在缺陷不及时修补，就可能为破坏制度的人提供机会。对以往建立的各种制度进行一番梳理，及时废止已经过时的制度；对既有的制度进行重新整合，避免制度与制度之间的“碰撞”；对有缺陷或有漏洞可钻的制度进行修改完善。对制度的缺陷要及时修正，如在干部人事制度方面，积极探索对苗头性、倾向性问题的预警机制和廉政激励措施；在招投标制度方面，要思考如何面对设计变更，加强对资金的监管等等。 　　2、细化配套。既要注意单项制度的制定修订，又要注意与其他制度的协调配合；既要充实完善惩戒性、约束性规定，又要建立健全激励性、保障性规定；既要重视实体性制度建设，又要重视程序性制度建设，发挥整体效能。制度建设要增强刚性、增强可操作性，将一些原则性要求转化为可操作的具体规定，不能只做一般性的规定，而要使每一个干部职工都清楚什么事可以做，什么事不能做，一旦违反了制度，要受到什么样的处理。从我们反腐倡廉的实践来看，制度不在于多，而在于管用，能够解决具体问题。细化配套的目的就是要加强制度的可操作性，使制度有具体措施和量化指标。今后任何一个制度的出台，都必须明确执行的主体、操作的程序和内涵、处罚和追究的依据等，使之形成一整套的监督措施和管理办法。同时，要加强调查研究，根据客观形势在发展变化，适时对法规制度进行修改、补充。对其中成熟、稳定的内容，能够被实践证明有助于反腐倡廉各项工作制度化、规范化和程序化的内容，以国家法律法规的形式固定下来，提升反腐倡廉制度的层次，实现政策反腐向法制反腐的转变。 　　3、宣传教育。从全国近年来党员干部违纪违法的轨迹不难看出，缺乏法纪观念是一个重要原因，这不仅反映一些人的制度意识的淡薄，还明显暴露出一些单位在制度宣传教育上存在的不足。因此，宣传教育是制度建设的重要一环，应把法规制度宣传教育纳入反腐倡廉“大宣教”格局之中，统一部署，统筹安排，在全社会广泛深入开展反腐倡廉制度的学习宣传教育活动，增强党员干部的制度意识。领导干部要带头遵守制度，自觉用制度约束自己的言行，同时要敢抓敢管，切实抓好分管部门和单位的制度落实。要丰富制度教育的形式和手段，可以尝试通过总结归纳党员干部容易出问题的环节，找出涉及这些环节的相关制度，有针对性地开展教育，使广大党员干部明白制度是怎么规定的，违反了制度会受到什么样的惩处，从而扩大制度的知晓面，增强制度的认同感，使制度在问题出来之前就发挥作用，以先声夺人的优势，内化成自觉遵守制度的心理意识。 　　建议之二：理顺体制，强化纪检监察部门的监督力度 　　理顺体制就是要把监督部门“剥离”出来，强化监督机关和部门的“垂直功能”，突破“潜规则”的制约，使纪检监察干部能够去监督，敢于去监督。中央《实施纲要》中指出：“全面实行纪检监察机关对派驻机构的统一管理，加强对驻在部门领导班子及其成员的经常性监督”。目前，中央纪委、监察部已全面实行对派驻机构的领导，省纪委、监察厅在这项工作上也取得了很大的成效。我市也已对21个市直派驻（出）纪检监察机构实行了统一管理。今后，要进一步研究有关派驻（出）机构的业务管理、干部管理等工作程序，完善工作例会、工作联系报告等制度，使派驻（出）机构能较好地完成纪委、监察局交办的工作任务，适时报告驻在部门领导班子落实党风廉政建设责任制的情况。在对监督者的考核中，要增加对其履行监督职能及效果的测评，尽量避免被监督者对其考核的影响。如乡镇纪检干部可以尝试由县（区）纪委对其考核的方法，从而增加其履行纪检监察职能的意识。 　　建议之三：建立制度执行的监督、考核、追究机制 　　1、加强监督检查。经常性开展明察暗访活动，及时发现和纠正存在问题。尤其要根据领导干部的职位、职权、职责易于失监、虚监、弱监的具体工作环节，进行针对性检查，并畅通群众信访举报渠道，充分动员广大群众监督法规制度的落实执行。可以把党风廉政建设责任制中“谁主管、谁负责”的原则，运用到制度执行监督中来，逐级负责，层层落实。同时，要善于将监督的成果制度化，促进制度建设，进一步发挥好监督的标本兼治功能。 　　2、细化考核标准。设计出一整套科学合理的考核办法，明确考核的内容、效果的定量评价、考核的结果运用，尤其要对执行是否到位，效果怎样，原因何在等，都要细化，能够量化的要量化。可以引入激励机制，把考核结果与具体的经济利益、政治利益挂钩，从而及时发现制度执行的偏差，促进制度作用的有效发挥。 　　3、强化责任追究。明确责任主体、责任内容、责任分工、，确保责任落到实处。认真贯彻党风廉政建设责任制，狠抓责任追究，对发生违反反腐倡廉制度的重大案件和对重大案件不及时查处，或者对贯彻落实反腐倡廉制度措施不得力、问题长期得不到有效解决的部门和单位，要根据具体情况追究有关领导的责任。通过落实责任和实施责任追究，确保制度的贯彻落实，更好地发挥制度在反腐倡廉工作中的保证作用。 　　摘自《舟山廉政网》